聂辉华（中国人民大学经济学院）

由于全社会普遍存在的“看病贵、看难病”问题，中国的医疗体制改革成为万众瞩目的难题。许多学术研究机构和政府部门为即将进行的医疗体制改革提供了多种解决方案，但是全社会甚至学术界对于一些根本问题并没有达成共识，这恰恰成为各种方案矛盾的焦点。本文试图从理论上阐述对这些根本问题的认识，并希望借此推进相关领域专家的有效对话，进而为改革医疗体制提供理论支持。

本文的基本观点是：第一，医疗领域不是一个全面市场失灵的领域，并且局部的市场失灵并不完全是市场本身的问题；第二，即便面临局部的市场失灵，政府干预也未必就比市场更有效；第三，企业理论并没有证明公立医院就比民营医院更好；第四，我们需要更严谨地理解政府和市场的界限，将理论分析和经验证据相结合，这样才是解决医疗体制改革问题的科学思路。

一、医疗领域是一个全面市场失灵的领域吗？

从理论上讲，在市场经济条件下，绝对不存在一个全面市场失灵的领域。现代经济往往是一种混合经济，有些领域市场占主导作用，有些领域政府占主导作用，有些领域介于两者之间。只要资源是稀缺的，供求就会影响价格，价格就会引导资源配置，市场机制就会发挥作用。市场经济社会不存在不受市场力量影响的空白领域。市场实现资源最优配置的必要条件是完全竞争。但完全竞争只是一种理想状况，因此现实中市场配置资源的结果常常是次优的。如果资源配置偏离了社会最优，那是因为市场不是完全竞争的。导致市场不是完全竞争的原因很多，最主要的原因包括垄断、外部性、公共产品和信息不对称。而这些原因的原因可能来源于政府，也可能来源于市场本身。市场“无形之手”发挥作用的前提是，政府“有形之手”能够为市场提供保障，最重要的是保护产权和促进竞争。因此，如果要讨论市场失灵问题，首先要分析市场在哪些方面失灵，其次要分析市场失灵的原因。

医疗领域是一个非常宽泛的领域，包括药品的生产和销售、医疗服务的供给和社会保障的提供等很多方面。首先我们要问，是不是这些领域的每一个环节都面临市场失灵？例如，医药销售企业出售非处方药是否减少了社会福利？私人诊所提供医疗服务是否减少了社会福利？医疗保健公司提供保健服务是否减少了社会福利？民营医院与公立医院进行竞争是否减少了社会福利？在没有可靠的证据之前，我们没有办法对医疗领域的市场失灵做出价值判断。是否市场失灵不应该是一个笼统的判断，而应该进行定量的分析和比较。

其次，如果医疗领域真的在一些环节存在市场失灵，那么要分析引致市场失灵的原因究竟是什么。例如，老百姓确实感受到医疗服务的价格太高，问题是价格太高是因为医院之间缺乏足够的竞争，还是因为医疗服务供给太少，还是因为药品供应不足，还是因为老百姓的收入不足？如果是医院缺乏竞争，那么究竟是政府的准入管制导致公立医院处于垄断地位，还是因为市场竞争本身导致医院的市场集中度和市场势力达到了垄断的程度？如果是前者，那么政府有责任放松管制，引入竞争；如果是后者，那么政府有责任加强管制，保护竞争。

二、市场失灵时政府可以做得更好吗？

面对市场失灵，人们常常急切地盼望政府干预来解决问题。这种心情可以理解，但是做法却未必科学。市场毕竟是一种基础性的资源配置手段，而政府只是辅助角色。因此，曼昆（Gregory Mankiw）在其畅销教科书《经济学原理》中明确指出，“市场通常（usually）是一种组织经济活动的好方式”，而“政府有时（sometimes）能够改善市场结果”。在市场失灵的地方，政府未必就不会失灵，因为政府和市场一样有种种缺陷，而且缺陷可能更多。否则，为何政府不是配置资源的主要方式呢？没有理由表明，在市场失灵的领域，政府一定做得更好。认为政府干预可以解决市场失灵的理由主要有两个：政府能够代表社会利益，政府能够解决信息不对称问题。很遗憾，这两个理由都很脆弱。

首先，没有证据表明政府一定能够代表社会利益。支持政府干预的观点认为，政府作为公共利益的代表，可以通过管制来解决市场的垄断、外部性和公共产品三个方面的问题。哈佛大学经济学家施莱佛和他的同事（Djankov等，2002，QJE）对1999年全世界85个国家或地区开办新企业的准入管制进行了计量检验，发现管制不仅没有提高产品品质或减少污染等负外部性，相反还增加了腐败程度，并且越是代表选民利益的政府所进行的管制越少。公共选择理论的主要贡献，就是证明了政府也是经济人，也有自己的利益诉求，而且会利用垄断的权力去寻租，因此我们才需要法治和新闻自由。如果我们把公立医院当作政府的化身，我们凭什么相信公立医院没有自己的利益？如果公立医院真的承担了救死扶伤的社会公义，那就不会出现将没钱的病人置之门外的诸多丑闻。

其次，没有证据表明政府一定可以解决信息不对称问题。医疗领域最主要的市场失灵“理由”是因为医生和患者之间存在严重的信息不对称。问题是，为什么政府可以减少这种信息不对称呢？如果政府有办法从技术上减少这种信息不对称，那么就应该直接将这种技术提供给市场。有人认为，公立医院作为非营利组织可以减轻由于信息不对称所带来的契约失灵问题。那么为什么民营医院不可以是非营利组织呢？非营利组织并不是不赚钱，只是赚的钱不能用于剩余分配。既然我们可以允许民办高校作为非营利组织存在，为什么不可以允许民营医院作为非营利组织存在？如果政府可以通过公立医院掌握这种不对称信息，那么当政府不一定能够代表社会利益时，我们凭什么相信政府自己不会利用这种信息优势呢？过去的管制由于没有考虑信息不对称问题而无法解决现实问题，新管制经济学虽然考虑了信息不对称问题，但是仍然存在两个难题：第一，政府解决信息不对称问题通常需要付出信息租金，因此得到的结果是次优的；第二，如果政府有自己的私利，那么连次优结果都难以实现。

三、企业理论证明公立医院就能解决问题吗？

我们已经从一般理论的角度阐述了市场失灵未必政府不会失灵。但是我们注意到，一些人认为从企业理论的角度可以证明公立医院能够解决医疗领域的失灵问题。我们对此观点不敢苟同，这里不妨具体评论一下。认为公立医院能够解决市场失灵问题的主要理论依据是：政府从产品市场进入要素市场能够降低交易费用；政府资金可作为投入性支出；政府应该在医疗领域拥有剩余控制权和剩余索取权。

根据交易费用经济学，中心签约人作为剩余索取者直接和要素所有者签订契约可以减少产品市场上的各种交易费用，包括信息搜寻、讨价还价和事后监督的费用，但会增加内部的代理费用。当节约的交易费用高于增加的代理费用时，企业就作为一种要素契约替代了市场上的产品契约，即企业通过“制造”（make）取代了“购买”（buy），或者企业代替了市场。这个理论解释了在一些条件下企业提供医疗服务胜过市场提供医疗服务，但是并没有证明公立企业就优于私营企业，这是两个完全不同的问题。事实上，根据威廉姆森（1991）的“分立的结构选择分析法”，公立医院作为一种政府组织会产生最高的官僚成本和最低的激励强度，这与市场是完全相反的。事实上，如果医疗服务的某些环节是频繁交易的，没有高度的资产专用性和不确定性，那么市场提供这类服务应该是更好的。在一般意义上，市场提供医疗服务优于民营企业提供，民营企业提供又优于公立医院提供。公立医院提供医疗服务在某些条件下也可能是最优的，但是必须是指那些契约高度不完全、敲竹杠风险太大、协调成本很高并且政府经营成本更低的少数环节。

一些基础性领域可能没有市场资金愿意注入，因为风险大、回报慢或者产品具有外部性。但医疗领域肯定不是完全符合这些条件，还是要看在什么环节。对于医院而言，因为利润回报实际上非常高，所以市场完全有激励提供。至于初始资金问题，伴随中国资本市场的迅速发展，应该不是主要的问题。现在的问题不是缺钱，而是缺少合适的投资项目，是中国人的投资渠道太狭隘了。医疗领域一些环节的确存在外部性，特别是医疗技术和产品的研发方面，这些政府应该予以资助。资助的方式可以设立完全公立的研究院，也可以通过资助企业研发的方式，还可以与企业合作成立医疗研究机构。

至于剩余索取权和剩余控制权的配置问题，与医院应该公立还是私立也没有必然关系。从剩余索取权的角度讲，如果政府不能有效地解决市场失灵问题，不能解决自身的腐败问题，不能解决信息不对称问题，那么就没有充分的理由非要由政府来拥有剩余索取权。中国政府财力强大，医疗服务也不是一个高度政治敏感性的领域，因此政府完全没有必要通过办公立医院来筹集资金和实现政治控制。医疗领域不同于解放初期的重工业，也不是保密的国防工业，没有必要在改革开放三十年之后还保持完全的控制。放手让市场发展，在发展过程中逐步通过立法规范，这与实现国家发展战略并不矛盾，恰恰是“摸着石头过河”的改革经验的借鉴。如果医疗服务领域的某些环节不存在契约不完全问题，那么讨论政府是否应该拥有剩余控制权就是一个伪问题。如果存在契约失灵问题，剩余控制权也应该配置给对投资重要的一样或者对维持交易关系重要的一方。一般而言，政府是否应该拥有公共服务的剩余控制权应该取决于成本和质量的权衡取舍。当降低成本更重要时，应该由私人拥有剩余控制权；反之，当保证质量更重要时，政府拥有剩余控制权更好。显然，医疗服务的不同环节具有不同的性质。事实上，产权理论的创始人、哈佛大学经济学教授Hart等（1997）在一篇讨论政府最优范围的论文中，解释了为什么美国的很多监狱是私有的而不是公有的。这正是对那些选择性地利用企业理论来为公立医院辩护行为的高度讽刺。

四、政府和市场的边界在哪里？

既然市场会失灵，政府也会失灵，那么究竟什么时候市场占主导，什么时候政府占主导？从逻辑上讲，首先应该让市场发挥作用；如果市场失灵，那么要判断政府是否会失灵；如果政府和市场都失灵，那么要看哪种失灵的危害更小。概言之，当且仅当政府能够比市场做得好时，或者做得不比市场更坏时，我们才应该让政府替代市场。违背这些原则，就意味着我们违背了市场经济的基本原则。

那么如何判断医疗领域的市场失灵和政府失灵呢？这需要大样本的经验检验。英国的医院以公立为主，美国的医院则以私立为主，但是英美都是发达的市场经济国家。这就说明不存在一个普遍的模式，我们应该仔细考察不同模式所依赖的现实基础，而不是根据自己的部门利益或者集团利益选择对自己有利的方案。当务之急不是让市场替代政府或是让政府替代市场，也不是在民意压力下仓促出台一个大一统的改革方案，而是放开竞争，先让市场去探索，在改革中总结经验。对于学者而言，在医疗体制改革问题上，既没有一个严谨的关于市场和政府分界的理论框架，又缺乏对市场和政府运作的经验考察，实在是一件令人遗憾的事情。

本文修改后发表于《中国医药报》2009年6月18日，发表时题为《定量分析、理性判断——对医疗领域市场失灵问题的探讨》

在此基础上，蒋敏杰根据我的建议补充了部分数据，我们合作重新撰写了一篇论文《政企合谋与矿难》。目前，这篇文章先后在中山大学和人民大学宣读过。 

希望本班学生努力学习，早做科研，早学方法，早出成果。

聂辉华

一、背景

阿科是我小时候的伙伴，我们一起在南方农村长大。农村孩子要想有出息，只有两条路：读书和打工。我选择了第一条路，因为我发现干体力活不是我的比较优势。从小学到中学再到大学，博士毕业后我工作的方式也是读书以及教人读书。阿科选择了第二条路，因为他的成绩不好，何况在我之前村里还没有出过大学生。从我们在小学分开到现在，15年过去了。在这15年里，他先是跟一个师傅学做木工3年，出师后做了几年小木匠，再到江浙地区的家具厂做木工，后来在一个家具厂里学会了电脑绘图和设计欧式家具，并且从一个普通木工变成班长。去年年底，老板提拔他为经理，让他春节后招聘一批木工到厂里，同时设计一套管理体系。

从一个小学文化的小木匠，变身为管理十几个人的企业经理，阿科的年收入大大增加了（应该比我多），但是他也发现自己的知识远远不够了。今年春节相逢时，他一五一十地给我讲工作中的酸甜苦辣。阿科和我，一个是做企业管理的，一个是研究企业理论的。这不是让丰富的管理实践来检验深奥的企业理论的天赐良机吗？于是，我们之间围绕企业的招聘、薪酬和管理等问题进行了多次对话。在理论和实践的交相辉映中，我送给了小木匠一套有趣且有用的企业理论。

二、招聘

我们的对话从招人开始。合格的员工能使管理事半功倍，因为只有好的投入才有好的产出，更何况春节后是工人供给的高峰期。如果春节后招不到合适的工人，那么平时再去农村集中招人几乎不可能。

原则一：看文凭不如看老茧

阿科：现在社会上很看重一个人的文凭。你说我是不是应该尽可能招文凭高一点的，比如高中毕业生？

我：未必。根据信号发射理论，文凭是显示能力的一种信号，但未必适合于所有行业。你自己也是小学毕业，今天不是干得挺好吗？关键是，你们这个行业怎么判断一个人的专业水平呢？

阿科：哦，这个简单。就是问他有几年的木工经验。

我：如果经验多的机会就多，那人家撒谎怎么办？比如，我明明只干过一年木工活，但我可能骗你说干了三年。你们这行也没有实习经历证明啊。这样会导致你招到的人反而是没有足够工作经验的人，我们把这种现象称为“逆向选择”。

阿科：但有一样东西是骗不了人的，就是工人手掌上的老茧。干活年份越久，肯定老茧越厚。同样是木工，拿刨子的和拿打孔机的又不同。而且木工的老茧长在手上的位置和其他行业的也不同。

我：那就是我们要的信号啊。如果是招干体力活的木工，那么看老茧肯定比看文凭更管用。好，现在我们得到了企业理论的第一个原则。

原则二：招熟人不如招生人

阿科：那我可以根据你的第一个原则立即招人了，不然过了春节农村打工的人都走散了。我这次打算招15个木工，包吃住，每月1500块。

我：工资不低啊。那还不容易？我们村愿意做木工的就差不多有10个人了，再从隔壁村拉几个。

阿科：一定不能全招一个地方的人！

我：为什么？

阿科：不好管理。如果是村里的熟人，活得不好的话，我撇不开面子说他们。别的村的人，又怕他们暗中联合起来跟我较劲。

我：有道理！这就叫“合谋”。你制定一个规章，如果他们之间有人违反了的话，可能相互隐瞒，因为同村老乡之间是一种重复博弈关系。那你可以从我们村招一两个可靠的人，他们的作用是协助你监督其他人；再从其他村分别招几个人，而且每年根据业绩替换几个。这样工人之间合谋起来就很难了。

阿科：你说的对，这就算原则二：招熟人不如招生人。

三、薪酬

确定了招聘计划后，接下来就是谈待遇。问题是，该如何设计薪酬体系呢？

原则三：死工资不如活工资

阿科：我觉得工资问题是管理的最大难题。给少了，工人偷懒；给多了，老板吃亏。我就处在这种尴尬的中间位置上。你们企业理论说怎么发工资最好？

我：企业理论的每一个原则都是有条件的。如果工人干活非常容易监督，那么固定工资可能最好……

阿科：等等！你说固定工资最好？现在不是流行搞计件工资吗？“多劳多得”嘛。

我：人们日常总结的经验虽然通俗易懂，但是往往省略了前提条件。在完全可以监督的情况下，固定工资的确比计件工资更好。因为你可以根据经验给工人设定一个任务量，完不成任务直接扣钱。这有两个好处，一是工人越是提前完成任务就越是可以多休息，二是你管理起来也省事。但是你的工人容易监督吗？

阿科：那要看工种。做木料的比较好监督，因为我凭经验就知道一天大概可以刨几块板、削几个条。不过搞组装的不好监督，因为他要考虑各种材料的搭配，还要跟设计师沟通。另外，组装工的进度还影响到做料工的进度。

我：这就比较复杂了。如果你和工人之间的信息是不对称的，或者说工人的努力程度不容易监督，那么应该让他的报酬和产量挂钩，比如实行计件工资。多劳多得，他就会少偷懒了，这就叫防止“道德风险”。但是这里又牵涉到其他工种，生产技术好像是完全互补的。我建议，如果组装工人的工作更重要，那么做料工人的报酬应该跟他走，部分工资根据组装后的家具产量来提成，另一部分是相对固定的。这样设计的原因是，可能有的组装工人干活比较慢，那跟他搭配的做料工人会吃亏。如果不补偿做料工人，就没有人愿意合作了。

阿科：你是说所有人的报酬基本上都靠计件工资或者提成？那市场需求不好的时候，工人会不会觉得不划算？他们走了怎么办？

我：的确有这个问题。你们的家具销量有季节性吗？

阿科：有。夏天和冬天是旺季，因为这两个季节结婚和装修的人比较多。

我：那就规定一个基本工资。旺季时基本工资低一点，但是提成高一点；淡季时基本工资高一点，但是提成低一点。高多少，低多少，你根据经验掌握。

阿科：这样好，就是有点复杂。总体上看，死工资不如活工资啊。

原则四：涨工资不如加奖金

阿科：要是需求很旺盛，我想提高报酬，那么该提高基本工资还是提高提成比例？

我：两种都不提高，但是你可以提高季度或者月度奖金。

阿科：我不明白你的意思。

我：人们对直接的成本看得更重，对间接的成本看得更轻，这叫“框架效应”。如果旺季时你在原有标准的基础上进一步提高了基本工资或者提成比例，等到了淡季时，你再想把它们降下来就很难了，工人会觉得自己有损失了。

阿科：那么淡季的奖金少了或者没有了，工人就不会感觉到收入少了吗？

我：那会好很多，因为工人会觉得奖金是“额外”得到的部分，就好比是捡到的礼物。如果有时运气没有那么好，没有捡到礼物，你大概不会觉得吃亏吧？

阿科：还真是这个理！这是你讲的企业理论的第四条原则吧？

我：对。不要随意更改报酬的基本结构，上去容易下来难，涨工资不如加奖金。

四、管理

春节过后，我回人民大学上班了，阿科也带着十几个工人回厂里忙活了。一个月过后，我突然接到了阿科的电话，他说在日常管理过程中碰到了一些难题，还跟几个工人吵了一架。怎么回事呢？

原则五：多批评不如多表扬

阿科：事情是这样的：有几个工人干活有点慢，我就批评了他们，后来还扣了他们这个月的提成。他们觉得收入没有那么高，怪我说话不算数。

我：一个月的提成大概有多少？

阿科：也就300块吧。其实，扣了这笔钱，他们每个月还挣1200块，何况包吃包住，比一般的打工仔强不少呢。活干得不好，难道还不让扣钱吗？

我：可能他们一开始的期望收入是每个月平均1500元，没有考虑到会被扣钱，当然也还没有看到全年收入，所以觉得不顺心。一般人在签工作合同之前，都会有这种“参照点”。

阿科：你不会是说我给他们提前发点年终奖吧？

我：还真是这个逻辑。你不如将一部分年终奖平摊到每个月，并且规定：如果正常完成任务，这部分奖金就积累到年底；要是没有完成任务，就不发。钱还是那些钱，但是他工作表现好就有奖励，工作表现不好也不受“处罚”。

阿科：高明！人都是有面子的，看来多批评不如多表扬，唱白脸不如唱红脸。你们管这个叫什么？

我：不对称激励。

原则六：看过程不如看结果

阿科：除了调整年终奖，我还想加强监督。但是我发现，如果我来车间的时候，他们个个都装作很忙，我一转身，他们估计该偷懒还是偷懒。

我：这很正常啊。你是经理，他们怕给你留下不好的印象。但是你总不可能每天都监督他们干活吧？

阿科：我虽然不能每天监督，但是我可以“杀一儆百”。只要发现一次偷懒，就取消当月奖金，这样不就行了吗？

我：有一种叫作“效率工资”的企业理论就是这么说的，但前提是工人的生产技术比较简单。如果不同工人在不同时间的生产效率不同，工作时间又比较灵活，这种办法就会适得其反。

阿科：好难理解啊。

我：举个例子，如果你昨天晚上为了画图纸一夜没睡，今天上班时无精打采。我能不能说你很懒惰？

阿科：那当然不能！你还是要看我的最终业绩啊。

我：这就对了。在生产过程比较复杂但是产量可以监督的情况下，看过程不如看结果。这就是我送给你的第六条原则。

原则七：靠内力不如靠外力

阿科：因为我自己没有那么多精力监督工人，就让一个组长当质检员。一开始质检员还比较公正，但是和工人都熟悉了之后，我发现他就有点“放水”了。

我：你是说，质检员碍于情面，不好意思严格监督工人的产品质量？

阿科：对。因此我想请一个外地人当质检员。但是质检员和工人混熟了之后，这个问题还是无法解决啊。你有什么高招吗？

我：当质检员需要经验吗？

阿科：当然需要。老练的质检员可以很快判断出家具的品质，甚至知道什么程度的质量问题会遭遇顾客退货。

我：凡事都有概率。那要是质检员没有看出问题来呢？

阿科：那我就罚质检员。

我：这样质检员面对的风险就很大了。如果你的惩罚很严，他可能不会再跟工人合谋，但是可能找到一点小问题就让工人返工，反正他不对产量负责。这实际上会导致质检员“敲诈”工人啊。

阿科：质检员要么选择合谋，要么选择敲诈。难道就没有办法管理他了？

我：有一个精巧的机制。你让质检员的收入一部分跟总产量挂钩，一部分跟退货率或顾客投诉率挂钩。这样，如果他对工人过于挑剔，自己的收入也会减少，但同时又不至于太马虎，因为顾客的负面评价也会减少他的收入。

阿科：看来管理不能光盯着内力啊，外力有时更厉害，内外结合才是王道。

原则八：长契约不如短契约

过了三个月，阿科又给我打来电话，说我提供的几个企业理论原则发挥了很好的作用。他们家具厂现在生意日渐红火，准备扩招员工了。

阿科：我想再出去招一批工人。为了稳定队伍，我是不是跟他们签两年甚至三年的用工合同？

我：找到熟练木工很难吗？他们要多长时间的适应期？

阿科：也不是很难。你知道今年整体经济形势不好，招木工还是比较容易的。新来的木工，只要一个月就熟悉情况了。这都多亏了你设计的制度啊。

我：那他们在你们家具厂学到的技术，到了别的家具厂还有用吗？

阿科：当然有用啊，家具厂的木工活都差不多的，关键差别在于设计师设计的产品款式。

我：那说明工人的人力资本投资没有专用性，可以签短一点。如果一签就几年，工人觉得拿到了铁饭碗，就会有懈怠心理。你可以半年试用期，半年正式用工期，这样实际上是一年一签。最好的激励效果是，让人们去摘跳起来才够得着的果子。

阿科：你的意思是既要给员工一定的动力，又要给员工一定的压力。那我为什么不干脆一个月签一次呢？

我：呵呵，这就需要你综合考虑招聘新人的成本、工人的培训时间、转换成本以及生产周期了。究竟多短最合适，要依情况而定，需要你在实践中探索。我告诉你的这八项原则，都需要灵活运用，千万不要生搬硬套啊。

又过了一段时间，阿科再次打来电话。这次又是什么管理难题呢？

本文发表于《经济学家茶座》2009年第二辑（总第40辑）
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  作者系中国人民大学经济学院博士、讲师。本文内容根据真实故事改编。如有专业知识错误，完全由作者负责。

第一次微观经济理论论坛于2009年6月20日下午2点半在中国人民大学经济学院729会议室召开，由中国人民大学经济学院和人大企业与组织理论研究中心承办。论坛由人民大学经济学院教师聂辉华博士主持。来自人大经济学院（毕业后在山东大学经济学院任教）的尹振东博士和来自北大光华管理学院的杜创博士（毕业后在中国社科院经济所任职）分别报告了两篇工作论文《上访与对地方官员问责》和《价格、竞争与信誉》。来自北大、清华、中财、首经贸、北工商和人大的教师或研究生参加了此次论坛。在三个小时的报告和讨论中，报告者和听众就两篇论文的动机、假设、模型和结论等内容进行了细致而深入的交流和交锋。在论坛结束后，论坛理事单位的联系人就微观经济理论在中国的现状和发展问题进行了务实的讨论，并初步确定第二次“微观经济理论论坛”将于9月初在中央财经大学举行。

参加本次论坛的主要人员名单：

董保民，对外经贸大学国际经贸学院副教授，加拿大Concordia大学博士

董烨然，首都经贸大学经济学院副教授，中国人民大学商学院博士

杜创，中国社科院经济所研究人员，北京大学光华管理学院博士

桂林，江西财经大学经济学院教师，中国人民大学经济学院博士

聂辉华，中国人民大学经济学院博士、教师

乔雪，清华大学经济管理学院助教授，美国爱荷华州立大学博士

吴应军，北京大学光华管理学院博士生

杨其静，中国人民大学经济学院博士、副教授

尹振东，山东大学经济学院教师，中国人民大学经济学院博士

余向华，北京工商大学经济学院教师、北京大学经济学院博士

张琥，中央财经大学经济学院教师、北京大学光华管理学院博士

2009年6月20日

聂辉华 李旭晟

 一

每年回老家，和地方官员聊天时，他们经常问笔者一个问题：你是经济学博士，能不能讲讲我们怎么搞好本地经济？一开始，我们对这个问题感觉有点措手不及，因为并不十分了解每个地方的实情。后来，我们就介绍一些经济发展的基本原理，但是不同工作环境的官员对此又感到意犹未尽。这可真的是一个非常重要但又非常难以回答的大问题。首先，在一般意义上地方官员会如何发展经济？其次，不同层级的地方官员发展经济的方式有什么不同？再次，不同地区的地方官员发展经济的方式又有什么不同？我们经过了一段时间的思考和讨论之后，决定在这里写下我们的初步想法。

二

中国的官员像企业家，中国的企业家像官员。一些研究中国问题的外国经济学家也注意到这一奇特现象，并用“地方政府公司主义”（local state corporatism）来解释中国几十年的高速经济增长（Oi，1992）。还有一些中国经济学家认为官员实际上就是“政治企业家”（political entrepreneur）。是的，地方官员在很大程度上就是一种政治企业家，他们为了最大化自己的政治利益，推动政府系统像企业一样运作，将大量精力投入到经济活动中，并从中获取经济利益。只不过，这里所说的“企业家”并不是熊彼特意义上的创新者，而主要是经济活动的管理者。在现行政治框架下，中国的地方官员不太可能对现有的政治组织、政治体制和政治市场进行“创造性的破坏”（Schumpeter，1936），也没有创造出世界上全新的经济体制或经济组织的运气。而且，地方官员与企业家在目标函数上不同，他们固然追求经济回报，但主要追求政治利益，也就是升官或权力。所谓“帽子就是方向，野心就是力量”。当然，就掌握的资源而言，纯粹的企业家只能经营货币资本，而政治企业家是通过权力资本盘活货币资本，又通过货币资本强化权力资本。简而言之，地方官员也是一种在约束条件下追求个人效用最大化的经济人。

地方官员发展本地经济的过程，实质上就是作为政治企业家通过权力资本经营货币资本的过程。实现这一过程的手段主要包括以下几种。第一，向中央要政策。自从改革开放以来，优惠政策一直是地方经济发展最倚重的资源。拿到了好的优惠政策，就相当于拿到了发展经济的“尚方宝剑”。而最重要的政策就是中央对本地的区域功能定位，这绝对是一种垄断的制度性资源。最初的优惠政策是成立经济特区，让5个特区享受吸引外资和进出口的各种好处。1984年，中央设立了14个沿海开放城市，将特区的部分优惠政策延伸到港口城市。1985年，中央又决定将长江、珠江三角洲和闽南夏漳泉三角地区作为沿海经济开放区，逐步将改革开放的优惠政策向内地辐射。1990年，中央批准建设上海浦东新区。这种体制性的优惠政策实际上是利用国家资源发展地方经济，或者是以禁锢其他城市为代价让少数城市优先发展。在这种倾斜政策下，受到政策照顾的地方没有理由搞不好经济。当然，这种整体性的优惠政策不可能是普惠的，于是很多地方就要争取经济管理权限上的政策资源。到1993年，中央先后批准了深圳、宁波、青岛、大连和厦门等14个计划单列市，让它们享有省一级的经济管理权限。计划单列市的收支直接与中央挂钩，财政直接与中央分成，并且行政级别为副省级。1994年，中央又决定将部分计划单列市和其他几个城市改为15个副省级市，但上述5个计划单列市依然保留至今。最近几年，国家又设立了“资源节约型”和“环境友好型”两型社会以及综合配套改革试验区。如果一个地方不能从中央争取到城市的整体定位政策，那么能争取到局部定位政策也不错。1980年代之后，很多地方设立了经济技术开发区或高新技术开发区。不过，这些开发区并非都是国家级的，很多是省级的，因此在政策优惠程度上参差不齐。尽管很多人对这些新名词感到一头雾水，但对背后的巨大利益都心知肚明。

第二，向部委要项目。有个词叫“跑部钱进”，形象地说明了为什么地方政府必须向中央部委要项目。市场经济本质上是分权经济，但是中国的经济目前还是混合经济，配置资源的方式仍然是高度集中的。每年的中央全会和经济工作会议都会将下一年乃至未来五年的经济和社会发展指导思想和发展目标大致确定下来，这样，国务院政府工作报告和国家发改委的经济社会发展计划也就基本确定下来了。这两个重要的文件确定了，中央各种重大基础设施和重大产业项目也就确定了。而这些足以影响经济社会发展全局的项目的审批权限、拨款权限和监督权限主要掌握在国务院各组成部门手中。最大的审批部门当然就是国家发展和改革委员会，几乎所有重大投资项目都要由其审批或核准。除了发改委、财政部等综合性职能部委，其他专业性职能部门也掌管了大量的项目或工程。如铁道部和水利部，每年都要安排上千亿元的基础建设投资项目。当然，不同级别政府所辖的部门对项目的批准权限也不同。以外商直接投资（FDI）项目为例，县级发改委可以批准5百万美元以下的投资，地级市发改委可以批准1千万美元以下的投资，省发改委可以批准3千万美元以下的投资，国家发改委可以批准3千万到5千万美元的项目，超过5千万美元的项目要报国务院批准。当前，为了刺激经济，中央决定投入4万亿元。可以想象，为了抢食这块大蛋糕，不知多少地方政府官员又要为“跑部钱进”而头破血流了。

第三，向外商和客商要企业。企业是经济活动的基本单位，再多的项目、再大的工程，最后都要靠企业来实现。因此，一个地方是否经济繁荣，关键就是看这个地方有多少企业。当1980年代初期的外商投资像催化剂一样猛烈地刺激了许多开放地区时，内陆城市也不甘落后，这造成了中国持续了二十多年的外资流入热潮。许多地方为了吸引外商投资，除了正常的“三免五减”土地税费优惠以及“五免五减”所得税优惠之外，一些地方政府甚至不惜以牺牲本地农民和工人利益为代价博取资本欢心。例如，动用公安强行低价征地，容忍资本方违背《劳动法》和《劳动合同法》，以及为了提高GDP不惜严重破坏环境。一些地方政府甚至为了争取外资而进行恶性竞争（race to the bottom），将土地出让金和其他税费一再压低，最后自然是“鹬蚌相争，渔翁得利”。随着地区差距的扩大以及产业结构的升级，一些中西部地区把引进外地客商作为招商引资的重心。

第四，向本地要资源。对于一个地方而言，要在GDP竞赛中打败对手，除了政策、项目和外来资本这些重型武器之外，还必须有自己的杀手锏。因此，一个官员到一个新的地方上任，第一件事就是了解省情、市情或县情，先把自己的家底摸清楚。中国幅员辽阔，总体资源丰富，但各地差异悬殊。因此，地方官员必须立足本地实情，发展特色项目，这也是另一种垄断资源。通常，地理位置、矿产资源、土特产、风景区以及老乡关系等都可以成为不可复制的核心资源。毫不奇怪，“经济搭台，文化唱戏”成为许多地方做广告的常用手段。五花八门的“茶乡”、“铜乡”、“中国鬼都”等冠名则成为地方生动的“城市名片”。

第五，向外地要人才。发展经济要靠“天时、地利、人和”。天时主要指上面给的政策和项目，地利主要指本地资源，人和就是指吸引人才。政府直接吸引人才的手段就是招聘公务员和调入领导干部。1990年之后，中国政府的干部交流开始成为一种正式的制度。发达地区和贫困地区的干部相互交流，有利于帮助贫困地区干部革新观念，开拓思路，实现“先富带动后富”。一些官员到异地任职时，为了打开局面，有时也会向上级要求调任一些干部。本地企业用人的问题，地方政府通常不会干预。但是如何为外地来的各种专业技术人员和管理人员创造合适的工作和生活条件，这自然跟政府的户籍、住房和教育等政策的贯彻有关。笔者曾经去过一家有名的国有企业，这家企业最大的难题是吸引不到一流大学的毕业生，因为企业所在地比较偏僻。最后，政府帮忙出招，在购买住房、家属工作等方面给予优惠政策，情况才有所好转。

三

一个成功的地方官员要像一个成功的企业CEO那样善于经营，但是地方官员手中的战略性自主权往往不如企业CEO的经营自主权。尽管地方官员在发展经济时都要或多或少地使用上述五种手段，但是各种层级的官员所能实施的程度和所实施的重心却差别很大。

虽然1994年之后中国实行了分税制改革，并被学者称为“财政联邦主义”，但是重大的经济权限仍然高度集中于上层。如果把中国政府比喻为一个超级国家公司，那么中央就是董事会，国家部委就是高级管理层，省级政府就是事业部，市级以下政府只能算是工厂或车间。对一个地方官员而言，发展经济的战略性自主权其实没有那么大。一方面，发展经济最重要的金融资源、基础设施、信息、人事任命权和政策工具仍然主要掌握在中央及其直属部门和直属特大型国有企业手中。另一方面，每年的中央全会和中央经济工作会议确定了下一年或下一个阶段的长远目标和发展战略，各省的政府工作报告必须紧密围绕如何贯彻中央会议精神，根据本省情况确定重大产业项目、基础设施项目，甚至确定经济增长速度、物价涨幅、居民收入、就业人数等具体指标。下一级的政府都依次根据上级政府确定的框架，将指标分解到本地，确保执行上级任务。从这个意义上讲，地方官员如何发展本地经济这个问题，实质上是地方官员如何贯彻执行上级精神的问题。通常，地方政府的“书面执行能力”总是很强的。它们在年底基本上都能“超额完成任务”。怪不得，国家统计局公布的加总数据每年都要在地方上报数据的基础上向下调整，而且要独立进行抽样调查。

具体到各个层级的地方官员，在发展本地经济的方式和重心上也有明显的差别。不妨考虑一下，同样是搞好本地经济，一个省长、一个县长和一个乡长的工作有哪些不同？省长可能要把更多的精力放在向中央要政策、向部委要项目上，工作的重心除了提升本地经济速度之外，还有如何贯彻中央宏观调控的目标和以及出色地完成中央着重强调的经济和社会发展目标。省长可以将这些大政方针分解为诸如经济增长、民生工程、环境保护和社会稳定等可操作、可考核的子目标，交给下面的县市去落实。县长的工作可能主要是招商引资和向省里要项目，相当于国家公司里的基本战略经营单元（SBU）的负责人。而乡长，如果不是身处本县工业经济的重点乡镇，大部分的工作仍然是维持社会稳定。在上访日益频繁的当下，在基层化解社会冲突成为维持稳定的重要途径。实际上，中国过去的政府层级只延伸到县一级，乡村向来是依靠自治的。

四

不仅不同层级的地方官员的所作所为不同，而且不同富裕程度的地方官员发展经济的方式也有明显的差别。通常越是经济发达的地区，县市一级政府越是容易唱主角；反之，越是经济欠发达的地区，省级政府越是容易唱主角。原因在于，一个地方越是缺乏活力，就越是需要集中政府的资源去激活，自然要由更高级别的政府去牵头。一个发达地区的政府去招商引资，可能由市长甚至县长带队，而一个欠发达地区的政府去招商引资，通常是省长带队，省直机关做主力。也难怪，沿海地区一个县一年的税收收入，可能就相当于西部地区一个省一年的税收收入。财大气粗啊。

研习经济学的读者可能会产生疑问：制度经济学的基本理论告诉我们，产权、法治等制度安排是经济增长的根本源泉。难道这些对于一个地方不重要吗？当然不是不重要。问题在于，在现行政治框架下，地方政府在制定法律以及实施法律方面能做的其实比较有限。不要忘记，中国是成文法国家，因此由全国人大通过的法律加上由中央部委制定的实施细则，留给地方发挥的空间实在有限。省级人大当然可以制定法规，但是除非对于那些还处于探索时期的法律法规，基本上只能照章执行。即便省级政府和人大有一定的自由裁量权，这权力也受到经济发展水平的制约。有趣的是，越是经济发达的省份，在执行法律和中央政策时，越是拥有更多的灵活性。例如，中央很多政策法规都会同时提到“规范”、“引导”和“鼓励”三个词。经济发达省份在执行时可能重在“鼓励”，而经济欠发达省份由于缺乏谈判力，可能比较谨慎地强调“规范”和“引导”。两字之差，背后的政治经济学含义可谓深刻！

本文发表于《经济学家茶座》2009年第一辑（总第39辑）

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  作者系中国人民大学经济学院博士。作者非常感谢抚州市委付长岭对本文提供的建议。
 

海峡两岸财经前沿问题学术研讨会

暨两岸宏观经济分析及政策比较圆桌会议

会议公告

人民大学经济学院与政治大学联合召开的“海峡两岸财经前沿问题学术研讨会暨两岸宏观经济分析及政策比较圆桌会议”已定于2009年6月20日在中国人民大学召开（详情参见后附议程）。欢迎全校师生前来参加。

经济学院

2009年6月16日

附件：

海峡两岸财经前沿问题学术研讨会

暨两岸宏观经济分析及政策比较圆桌会议

会议议程

主办：中国人民大学经济学院

           台湾政治大学社会科学学院

北京·中国人民大学

2009年6月20日

第一部分 海峡两岸财经前沿问题学术研讨会

时  间：2009年6月20日上午8：30-12：30

地  点：中国人民大学明德主楼0734会议室

主持人：郑新业副教授中国人民大学经济学院院长助理

研讨会开幕式

时  间：8：30—9：40

主持人：郑新业副教授 中国人民大学经济学院院长助理

一、主持人介绍与会嘉宾

二、中国人民大学经济学院院长杨瑞龙教授致辞

三、政治大学社科院财政学系主任林其昂教授致辞

第一单元  学术研讨会（注：每位15分钟）

时  间：8：40—10：30

主持人：郑新业副教授中国人民大学经济学院院长助理

一、台湾政治大学社科院财政学系主任林其昂教授

《IS-LM-EE模型:引入污染对人力资本的影响》

二、中国人民大学经济学院方福前教授

《中国居民消费需求增长缓慢原因分析》

三、政治大学社科院经济学系教授兼任国际合作事务处发展策划组组长庄奕琦教授

The Rise of China and its Implications for World Economy

四、中国人民大学经济学院李军林教授

Reputation as an External Incentive Mechanism in State-Owned Enterprises in China:  A Game-Theoretical Perspective

（合作者：李天有）

五、中国人民大学经济学院杨其静副教授

《个人禀赋、制度环境与返乡者创业决策：一个基于调查数据的实证分析》

（合作者：王宇锋）

（注：每位15分钟）

第二单元  学术研讨会（注：每位15分钟）

时  间：10：45—12：30

主持人：政治大学社科院国家发展研究所教授兼所长李酉潭教授

六、中国人民大学经济学院聂辉华博士

《政企合谋与矿难：来自中国省级面板的证据》

（合作者：蒋敏杰）

七、政治大学国际事务学院俄罗斯研究所王定士教授

《当前俄罗斯对外政策方针对中国的战略意涵》

八、中国人民大学经济学院谢富胜副教授

《市场化进程中的制度相容》

九、政治大学社科院财政学系周德宇副教授

Fiscal Stimulus meets Fiscal Restraint - A Case Study of Taiwan's Issuance of Consumption Vouchers

十、中国人民大学经济学院赵锋博士

《新自由主义的资本主义经济增长：逻辑与矛盾》

第二部分 两岸宏观经济分析及政策比较圆桌会议

时  间：2009年6月20日下午15：00-17：30

地  点：中国人民大学明德主楼0734会议室

主持人：郑新业副教授中国人民大学经济学院院长助理

一、中国人民大学经济学院院务委员会主任张宇教授致辞

二、圆桌会议

参与讨论人员：

中国人民大学经济研究所《中国宏观经济分析与预测报告》团队

台湾政治大学代表团成员

研讨会闭幕式

微观经济理论论坛

第一次·中国人民大学经济学院

为了促进中国微观经济理论研究人员之间的交流与合作，推动微观经济理论领域的研究和教学，北京大学、清华大学、中国人民大学、中央财经大学、对外经贸大学和中国社会科学院等“五校一院”专门从事微观经济理论研究的青年学者决定定期举行“微观经济理论论坛”。论坛将邀请北京地区专门从事微观经济理论研究的高校教师和研究人员报告他们的最新成果，深入讨论微观经济学理论以及组织理论的最新进展，探讨在中国高校和学术界推进微观经济理论研究的有效途径。论坛不接受宏观经济学、计量经济学等非微观经济理论的文章。

第一次微观经济理论论坛将于2009年6月20日下午在中国人民大学经济学院729会议室召开。欢迎有志于从事微观经济理论研究的研究生和教师参加。

议程：

      2：30         主持：聂辉华博士

      2：30－4：00  尹振东（人民大学）：上访与对地方官员问责

      4：00－4：10  休息

      4：10－5：40  杜创（北京大学）：价格、竞争与信誉

中国人民大学经济学院

企业与组织理论研究中心

2009年6月15日

我想说的是，如果我们要“普及”而不是“提高”经济学教育，我们可以不用去追求“创新”，但是我们要保证理解别人的“创新”，理解最新的成果，并结合中国实际应用好它们。

附：

请点击（http://doctornie.blog.sohu.com/101293442.html）

顺便澄清一点，我的研究领域仍然是契约与组织理论，重心仍然是理论文章，而不是计量文章。即便做经验研究，也与契约理论相关。坦率地说，不管是契约理论的纯理论研究还是经验研究，对国内学者来说目前都比较困难。我们正在努力克服困难。（完）

第一，题目要有鲜明的主题，关键名词必须和内容一致。

第二，摘要应该介绍自己的主要观点、贡献和政策含义，少介绍文章背景，杜绝任何主观性的评价。例如，“我们的文章深刻地指出了……”这样的话最好别写。

第三，导论至少应该写一页半，开头要说明文章主题的有趣性或者重要性，继而交待相关的文献，然后是本文的逻辑或方法、观点和贡献。如果读者看完导论还没有理解文章的基本内容，导论就白写了。

第四，理论模型和经验检验要有所侧重，应该突出其中一类。两者应该相匹配，不应该脱节，不应该交叉。

第五，理论模型的假设要详细阐述，经验研究的数据来源、指标设计应该具体说明。

第六，文章的政策含义应该紧扣内容，应该来自研究结果。

第七，文章的贡献和不足要客观评价，这两部分都不可或缺。